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乡村振兴战略与乡村振兴发展规划之乡村振兴发展的世界经验
发布时间:2018-07-18  来源: 
乡村振兴发展的世界经验

了解、学习世界发达国家(诸如德国、英国、美国、韩国、日本、法国等国家)乡村振兴的实践经验,对于中国乡村振兴发展规划和和实践具有重要意义。
(一)乡村振兴发展的实践
1、德国
 
德国最吸引人的不是慕尼黑这样的大城市,而是安静古朴的田园风光和风景独好的广大乡村地区。农业在德国的地位非常高,除了提供粮食的基本功能,还有很多重要的战略功能,因此,德国各级政府实行许多经济、法律措施来保护和发展农业、农村。多年来,德国在实践中逐渐形成了一系列极具特色且富有成效的乡村地区建设发展模式。
 
(1)刚柔并济的乡村规划法规体系
 
德国是当之无愧的“法治国家”,第一部切实针对村庄更新的法律是1954年颁布的《联邦土地整理法》;1965年德政府对城乡规划的基础《建筑法典》进行了修订,从此有关村庄更新的条款成为《建筑法典》的主要内容。
此外,《联邦国土规划法》、《州国土规划法》和州发展规划通过区域规划对村庄更新起控制作用,村庄发展规划和村庄更新规划的制定不得与上述法律相悖。其他相关法律如联邦自然保护法、景观保护法、林业法、土地保护法等也是制定村庄更新规划必须遵守的法律和法规。在刚性的法定规划基础上辅以非法定的柔性规划手段和措施,共同保证了的德国乡村的成功转型。
(2)“村庄更新”强化乡村治理
 
1976年,德国首次将“村庄更新”写入《土地整理法》,并试图保留村庄的地方特色和传统优势。到了上世纪90年代,德国提出可持续发展的概念后,村镇建设倾向于内向式发展,尽量减少不必要的扩张,在现有建设范围内寻找发展更新的潜力,同时也更注重生态保护。这时的“村庄更新”也融入了更多的科学生态发展元素,乡村的文化价值、休闲价值和生态价值被提升到和经济价值同等重要的地位。乡村规划更多考虑的是,通过局部持续的改良,辅以适当的扩张。
德国的“村庄更新”发展至今,在重视产业、基础设施、服务设施、住宅开发等现代化要求的同时,也重视维护传统的历史风貌和生活方式。
(3)农协服务农民作用亮眼
 
德国职业农民在德国总人口中所占比例不高,却肩负着德国粮食保障、食品安全的重任。在德国,职业农民的准入非常严格,要经过严格的实践劳动锻炼和理论学习过程。
   1948年以来,为保障德国农民权益、便利对外联络协调,德国农民协会(DBV)应运而生,DBV是各地农民协会以及跨地区的农业和林业专业协会在联邦层面的代表,同时它还是欧盟农民协会成员,代表德国农民参与和欧洲邻国农业组织机构的协调。全德近40万农民中,90%都是德国农民协会的注册会员,他们都是自愿加入,德国18个联邦州有超过300个德国农民协会的分支机构。
(4)传统与现代的融合创新
 
德国是一个历史悠久的国家,有着丰厚的历史文化遗存。为有效地保护各种文化遗产,正确处理好建设中新与旧的关系,德国政府规定:具有200年历史以上的建筑均须列入保护之列,并拨出专款用于支持古建筑、街道的维修、保护工作。同时,德国对于历史文化遗产并不主张简单的复制,而是运用现代技术为其重塑灵魂,这样既可以满足现代功能,又创造性地保护了历史遗产。基于这样的的建设和保护态度,才形成今日德国乡村别样的景致,各地都有独特的历史文化氛围。
(5)多样化的产业结构模式
 
除了政府和联邦、州的支持和反哺政策之外,德国乡村地区可持续发展的根本动力还在于自身的产业优化升级。德国城镇化的基本倾向是分散化,即在城市人口规模和用地规模日益扩大的基本倾向下,城镇本身的建设用地规模并没有变得越来越大,而是都市区中的传统农业型村庄转变成为二三产业工商城镇的越来越多,这样就为三产协同带动城乡经济增长创造了可能,由此形成了一种推动城乡发展积极有效的产业结构模式——“农村工商化模式”。

2、英国
英国乡村地区特色建筑、风土人情能够得到完整保存和延续,得益于该国政府强化乡村地区规划管理,实行城乡一体规划管理模式,严格控制乡村开发建设。第二次世界大战后英国颁布第一个农业法,大力发展种植业,强化对农业耕地的保护。第二次世界大战后英国乡村居民点规划分类引导。英国政府在20世纪50年代实施“村镇发展规划”,后又转向“结构规划”。
20世纪六七十年代,英国大城市出现拥挤和蔓延现象,居民开始向往回归乡村,“逆城市化”的出现对乡村生活产生很大影响,优美宁静的环境受到了威胁。为此,英国加大对自然景观地区的保护力度,制定严格的法律法规,颁布实施《英格兰和威尔士乡村保护法》,明确通航时间和通航范围,支持公众加入乡村地区建设,建设乡村公园,划定乡村公共通道。
2000年,英国加强乡村发展规划和建设,出台“英格兰乡村发展计划”,加强对土地、水、空气和土壤环境问题的监督管理。2007年,英国执行欧盟《2007-2013乡村发展7年规划》,加强乡村环境保护,大力扶持乡村企业发展,创建有活力和特色的乡村社区。2011年,英国进行机构改革,设立乡村政策办公室,在发展基础设施、提供公共服务等方面拥有较宽松的自主决策权。英国以保持乡村活力与可持续性为目标,重视乡村规划和建设,鼓励乡村采取多样化的特色发展模式。
3、美国
美国乡村居民人口规模在6000万左右,居住点面积大致为48.58km2。美国乡村规划长期受到分区规划、宅基地规范、《清洁空气法》《清洁水法》《濒危物种法》等约束,因而十分重视规划的权威性,规划一经批准,就不得随意更改。
政府对于乡村整体布局要求严格,需要高速公路在其中贯穿,并要求整体建设过程中保证“七通一平”(给水通、排水通、电力通、电讯通、热力通、道路通、煤气通和场地平整),环境保护也是规划建设的重要内容,乡村基础设施建设资金由政府和开发商共同承担。实施农业规模化经营,其本质就在于通过农业生产要素优化组合、充分高效利用各种农业资源禀赋,进而实现农业生产要素生产过程中在种类构成、要素组合、比例分配的最优化,深度挖掘有限土地的内在潜力、提升土地生产力及劳动生产率,从而实现经济效益的显著增强。
美国在现代农业、农村发展中表现出来的全国过程的高度自动化、机械化,既有其地广人稀的天然优势,也有在农业各链条、各环节均渗透现代化科学技术、倡导农业专业化的努力。
 
美国对乡村规划实行严格的功能分区制度,明确划分土地使用类别,通常用道路、景观区和绿化带分隔不同功能区,如划分居住区和农田的主干道和高速公路;农业产生区和居住区之间用公共空间走廊和主干道作为缓冲;用道路和景观区隔离商业功能区与居住区。
根据不同区域气候、土壤、地势等客观自然条件,结合农业作物自身生长规律,美国在全国范围内划分了10个主要的农业区,实现传统条件下“多种复合式”经营方式向现代化的“专一专业化”方向转变。同时所有传统农业的生产加工过程中,包含小麦、玉米、棉花、大豆等传统农作物等,从播种到最终的入库完全由现代化的自动机器设备完成,这背后,国家和地方政府在农业科技研发支持、基础设施建设方面的投入不可忽视。
 
4、韩国
 
韩国自1962年开始实施“经济开发5年计划”,工业化和城市化进程加快,无数年轻人涌向城市,城乡发展差距随之扩大,乡村生产生活条件落后,自然环境状况差。20世纪70年代,韩国还有80%的农户住在茅草屋、家里点油灯,生活条件差。
为了改善乡村面貌,韩国倡导了“新村运动”,第一阶段是改造乡村基础设施,第一年按村民的意愿无偿提供近20种环境建设项目费用与物资用于全体村民受益的亟须基础设施建设及村庄整治,第二年制订了“支援优秀乡村”计划,按照基础、自助、自立3个类型有区别性地支援乡村建设。政府还推出“增加农渔民收入计划”,支持调整农业结构,发展乡村经济,鼓励发展畜牧业、特产农业,兴办乡村工厂。
第二阶段政府支持发展“新村运动”的各类民间组织,成立“新村庄建设中央会”,提供财政、物质、技术支持和协调服务等,出台扶持奖励措施,大力发展乡村金融业、流通业,加大调整农业结构,改善乡村生产生活环境,加强乡村人文环境建设,倡导农民自觉抵制各种社会不良现象,加强乡村民主法制教育、国民伦理道德建设。通过持续的努力,韩国乡村人居环境得到改善,农民收入提高,文化素质也随之提高。
 
5、日本
 
20世纪70年代末,日本开展了一场轰轰烈烈的、自下而上的造町运动,也被称为造村运动。它以振兴国内产业、拯救日益衰落的农村为目的,其内容涵盖农村各个生活层面,如基础设施建设、景观环境治理、历史建筑修复及保存、福利事业的发展等,不仅有效缩小了城乡差距,促进了日本经济的快速发展,而且,其开创的“一村一品”等乡村振兴模式对世界各国乡村振兴起到了积极的启示作用。
第二次世界大战结束后,日本经济遭到重创,社会一片混乱。为了城市重建、追赶欧美,大量的农村劳动力涌向城市,日本顺利实现了自1955年至1973年长达18年的经济高速增长期。1968年,日本超过了当时的“西德”,成为GNP(国民总生产)世界第二的经济强国,完成了追赶欧美的任务。
然而,城市迅速发展的另一面,是农业产业人才流失、耕地抛荒,农村老龄化、空心化现象日益严重,农村日趋衰落,给农村社会治理带来了严峻的挑战。为振兴乡村,日本在“造町运动”中因村制宜,多措并举,进行了形式多样的探索与努力。具体包括:
(1)“一村一品”,立足本地资源优势,发展具有地方特色的主导产品和主导产业。1979年,时任日本大分县知事的平松守彦率先提出开展“ 一村一品 ”运动。所谓“一村一品”运动,就是为了提高农村地区的活力,挖掘或者创造可以成为本地区标志性的、可以使当地居民引以为豪的产品或者项目,并尽快将其培育成为全国乃至全世界一流的产品和项目的农村开发模式。实施“一村一品”的主要做法为:
A.立足本地,面向世界。以市场为导向,瞄准国内和国际市场,做好基础设施建设,并因地制宜地大力发展主导产业,建设农产品生产基地,再以此为基础,发展加工工业,增加产品的附加值,打造国家名牌,甚至是世界名牌。以大分县为例,为提高知名度,大分县人利用电视广播广为宣传,通过召开产品展销会等形式,广泛开展促销活动。
B.自主自立,锐意创新。一村一品的选定和管理均由当地居民负责,政府在给予一定技术指导、资源帮助的同时,积极鼓励引导农民发展生产。以大分县为例,由布院町的旅游业振兴是农民参加型的运动,是以由布院本地的人民(包括农民、小饭店和旅行社经营者等)为主,与外面的游客携手完成的。
在此期间,大分县政府在特色产品的生产、开发、扩大销售渠道等方面给予了很大的支持,如成立“大分县农业技术中心”、“大分县温泉热花卉研究指导中心”及“大分县香菇研究指导中心”等各种科学研究机构。
 
C.培养人才,面向未来。解决人才瓶颈制约,强化乡村振兴的人才支撑,打造一批懂农业、爱农村、爱农民的“乡土专家”,是乡村振兴的重中之重。
为培养人才,大分县依托政府农业改良普及机构和各级农协开办了各个领域、各种类型的人才培训讲习班。这些讲习班于1983年开设,到2005年已经培养了2000多名优秀人才,作为一村一品运动的带头人活跃在县内各个地区。
同时,特别注重发挥妇女在地域经济的发展过程中的作用。成立妇女小组或俱乐部,举办讲习班,互相交流、探讨,并可以直接听取消费者的声音,不断改进生产和经营。这种创业活动在日本很受欢迎,参与人数不断增加。在大分县,由妇女自发组成的商业小组就有278个,位居日本第3位。
(2)社区营造”,实现“魅力再生产”。20世纪60年代,日本的“社区营造”运动方兴未艾。社区营造,即以实现'魅力再生产'为目标,旨在提升社区的空间价值、社会经济价值与文化价值,强调多元主体参与和自下而上式的规划路径。
“社区营造”运动发展至今,为营造一个能够既保留传统又能体现现代化生活方式的城镇或街区,在应对多样化的农村地域性需求方面,“社区营造”创造出极其丰富的内容:
A.以市村町全域为对象,通过发布'社区营造基本方针(宣言)'的方式,明确是市村町'社区营造'的内容;
B.每个地区都建立'社区营造'协议会,以此表达地区的意向;
C.针对当地的课题,居民从等待行政部门行动转变为自身行动,主动寻找自己能力所能及的事,行政机关与地方市民或居民建立协作关系;
D.明确表示出市村町各个地区中土地利用的基本方针;
E.为实现景观和绿化、历史街区保护等特别目的而设置的制度。
 
以古川町为例,岐阜古川町位于日本中部地区岐阜县飞驒市,人口只有1.6万。在上个世纪日本工业高速发展的年代,古川町的环境也遭到了严重破坏。古川町的社区营造始于一条流经小镇镇域的濑户川。
 
濑户川是一条宽仅1.5公尺的水道,紧邻着住家。1968年,地方报纸《北飞时报》发起河川清理运动和鲤鱼放养计划。居民不再往濑户川里排放污水和丢弃垃圾,而是悉心经营生活空间并引以为荣。
随着原来污浊的臭水沟变成美不胜收的亲水空间,水道周边的环境美化也顺理成章地展开,水道两侧的步道、小桥、栏杆、座椅也被整理得美轮美奂。直至今日,濑户川有数千尾鲤鱼悠游其中,周旁绿化优美,步道宜人,成为日本闻名的魅力街道。1993年,古川町获得了“日本故乡营造”大奖,成为日本故乡再造的典范。
 
6、法国
 
20世纪80年代,“生态农业”一词正式出现在法国法律中。但早在此前,生态农业已经经历了几十年的发展。1931年,一些法国农民自发采用有机肥料,提高土壤肥力,种植出高优质蛋白小麦,用来生产面粉和面包,生态农业雏形开始出现。1958年,第一个生态农业组织在法国西部诞生。1961年6月,法国生态农业协会成立,借助当时强调回归自然的社会运动,积极推动了生态农业的发展。如今,法国生态农业占法国农业用地面积的5.7%,占地约150万公顷。
与传统农业相比,生态农业综合了现代科技技术和管理手段,在生态上和经济上均实现了良性循环,有效地统一环境可持续发展和经济利益最大化,是发展和振兴农业的一个有效途径。
 
法国在上世纪八九十年代陆续出台多种政策,甚至颁布专门法律,先后制定了20余个生态农业标签的技术指标,与此同时,为推进生态农业发展,专门设立未来发展基金,每年投入300万欧元,政府在发展规划以及实践方面的未雨绸缪和积极作为,向市场发出了积极信号,引导社会资源向生态农业聚集,值得一些主打特色农产品、生态农业的县区、乡镇、村庄借鉴。
 
7、西班牙
西班牙,这是一个靠售卖阳光和海滩就可以养活一半民众的神奇国度,明媚的阳光、古朴的街道、惊险的斗牛表演、激情的弗拉明戈舞、奔放的西班牙女郎、疯狂的皇家马德里足球……都是这个国家的标签。
这个热情似火的国家,还有“欧洲果蔬园”的美誉。农地面积占国土面积的13.8%,居欧盟第二位,农业总产值约占GDP的2.5%,全国60%以上的果蔬用于出口,其中95%出口至欧盟其他国家、中国、日本和美国等市场。
 
更值得一提的是,世界上最早将农业种植与旅游业结合,发展乡村旅游的就是西班牙人。他们将乡村的一些城堡改造为饭店,把大农场、庄园进行规划建设,提供徒步旅游、骑马、滑翔、登山、农事体验等项目,发掘了斗牛、奔牛、番茄大战等农业特色化、创意化娱乐项目,使全国4%的农业人口创造的农业旅游产值超过了海滨旅游,成为西班牙旅游中的重要组成部分。
为了不断满足市民和游客的多样化、个性化、特色化需求,如今,西班牙每年都会投入相当大的资金用于农业特色化创新创意研发项目和创意点子征集,让葡萄、葡萄酒、橄榄油、沙丁鱼等农产品不断走向世界。
 
8、埃塞俄比亚
埃塞俄比亚是非洲传统的农业国家, 它的农业生产以农户为基本单位, 类似于中国的农业生产组织形式。而作为一个非洲大陆国家, 其内生的“乡政村治”的管理模式、乡村农业合作社的会员制度等,契合了当地的农业生产技术水平,实现了村民的高度自治。
埃塞俄比亚全国分为9个州和两个特别市, 其中奥罗莫州人口稠密, 是粮食主产地。根据当地政府的普查, 2013年丹迪哇瑞达的人口是205555人, 其中农业人口为151285人, 人均拥有农业用地0.35公顷, 看似人均占有土地较多, 但是因为是高原地区, 大都是坡地, 以粗放经营为主,农产品产量低且不稳。
 
基于这些背景,当地的乡村中治理经济也正在发生改变,当地农民发展出了农业合作社、劳动力租赁市场、集贸市场等机制来克服这些困难, 保证了农业生产活动的顺利进行, 逐步实现了农业生产活动的自我管理。当然,农业合作社不仅有管理农业生产活动的任务, 而且有管理农村事务的功能。农村日常事务的讨论和决定由农业合作社的全体会员商议解决, 讨论和处理村内婚丧嫁娶, 邻里纠纷等日常事务。全体会员又会选举产生常任会员, 一般由德高望重的人担任。
在津奇镇,基本上所有农业投入品和农产品都可以在市场上由农民自由交易。镇上每周都有固定的集贸市场日, 而且集贸市场非常活跃, 每到集贸市场日, 大批的农民沿着中埃友谊路带着自种的谷物、蔬菜, 或者赶着自家的牛羊到集市上交易。随着集贸市场的发展当地涌现出很多商贩, 他们收购农产品、牲畜再转卖到首都,不少年轻人开始从事商业。
(二)经验借鉴
1、基于国情发展
从各国发展经验看,各国在进行乡村规划和建设时普遍从当地自然环境、资源禀赋、经济水平、制度环境、人文历史和发展机遇等方面加以考虑。美国和英国以立法为主,采取温和式渐进方式,对乡村进行规划和建设;韩国力求政府主导的形式,采取激进发展方式,促进乡村整体发展。尽管各国发展道路略有不同,但尊重农民主体地位,发挥政府扶持功能,改善农民生产条件目标一致。
2、准确定位主体
从各国乡村发展实践看,明确了政府与乡村内部职能界限,双方在各自职责范围内密切协作,共同促进农村繁荣,同时,明确了农民为乡村建设主体,切实发挥政府主导作用,通过各种措施,发挥农民积极性,政府既不能越位,也不能缺位。
3、注重完善基础设施
美国等发达国家十分重视完善基础设施,乡村社区普遍建有学校、医院、图书馆、博物馆、公园、教堂、运动场以及商业区,还建有运动场,供居民休闲锻炼,社区的基础设施能够满足居民的日常生活需要,保证“老人有去处,小孩有地方玩,闲人有书看”。
如休斯敦市的伍德兰兹社区在当初开发建设时还是一片荒芜的私人森林,经过30多年的开发建设,总面积达1092.65hm2,总人口超过6万人,社区建有中小学校、医院、公园、广场、菜场、购物中心等休闲娱乐场所,自然环境优美,受到居民的一致认可,被美国政府誉为模范社区。
4、注重发展乡村旅游业
英国等发达国家普遍重视发展乡村旅游业,在乡村规划与建设中,注重对自然人文资源的保护和利用,充分利用生态文化优势,培育生态经济理念,变生态资源为生态效益,大力发展休闲农业和乡村旅游业,把乡村打造成都市“后花园”,将农业打造成旅游农业,农田改造为景观农业,农产品升级为旅游纪念品,以生态项目提升居民生活环境,提高其收入。同时还十分注意生态保护和保持自然的原真性,规划建设若干生态保护区,加强对生态旅游资源的保护。
5、良好的制度保障体系
三国乡村规划与建设得到较好实施,与各国良好的政策制度支撑有密切关系,各国政府积极倡导,在政策、资金、制度等各方面提供大力支持。
在韩国的“新村运动”中,政府对农业项目发放政策性贷款;美国农业部采取多种措施改善乡村环境,如成立乡村发展中心,建立财政资助体系保障乡村的发展,重视财政资金项目的审核,将乡村公共设施、乡村住宅房屋、休闲设施等3大类19个子项目纳入“乡村发展财政资助计划”,以促进乡村社区快速发展。
美国还重视非政府组织和居民在乡村规划和建设中的作用,欧盟“领导+”地方社会团体联合会负责当地的乡村发展总体规划,统筹设计乡村发展支持项目,按照欧盟政策制度体系,负责管理实施规划项目,同时还让居民参与到乡村管理,保护乡村生态环境。
 
(三)  
1、重视基础设施建设
发达国家的乡村规划和建设普遍经历了从单一目标向多元目标综合推进的转变,如基础设施建设、人居环境改善、乡村产业振兴等,其中改善乡村居住环境和基础设施条件是普遍的首选,乡村规划要始终把基础设施和公共服务设施建设作为重中之重,建设优美适宜的生态居住环境,要优先将学校、医院、图书馆、广场、公园等公共基础服务设施纳入规划建设,不断改善交通设施、通讯设施及能源供给设施,以满足居民的生活与工作要求;适应信息化发展形势,不断完善乡村互联网,大力发展信息服务平台建设,为农产品销售、人才培训、农业信息资源开发等提供服务,全面普及农业信息化。
2、鼓励公众大力参与
在国外乡村规划与建设中,公众不仅可以在规划阶段参与,还可以通过座谈会、规划展示论证等多种方式参与规划的前期研究。为了鼓励公众参与,上述各国均十分注重公众参与的法律权威,为公众参与提供了法律保障,没有经过公众论证的规划得不到主管部门审批。公众在规划执行和建设阶段,积极履行监督责任,必要时可以对不合乎规划要求的行为进行申诉。
3、注重可持续的规划管理
乡村振兴发展规划设计中,要围绕“生态”和“以人为本”两个中心,强化可持续发展理念,尊重规划的权威性,规划一旦得到批准,就必须按规划实施,不能随意更改,同时也要重视规划的综合性、超前性、科学性和务实性。
规划要注重地方特色,保护利用优秀的传统文化、民间文化、非物质文化遗产;尊重乡村差异性,避免特色消失,出现“千村一面”的问题。在规划建设同时,要加强保护管理,在基础设施维护、卫生保洁、绿化养护等方面研究长效管理机制,避免引发污染问题,影响生态环境。
4、注重社区优质服务
乡村振兴发展规划和建设必须要有长效管理。美国为乡村居民提供一系列福利政策,英国实施现代完备的社会保障制度,通过完善乡村社会保障体系、化解乡村老龄化问题等举措,解决居民发展遇到的问题,为乡村可持续发展提供保障。
同时不断提高乡村居民收入水平,发展现代化、规模化、数字化农业,完善社区支持农业、金融服务农业、“互联网+农业”等模式,不断调整农业结构,振兴乡村经济,促进乡村旅游业繁荣,提升居民生活幸福感。
 
关键词: 乡村 发展规划 战略
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